2013 m. Maskvos miesto forume buvo pristatytas didelis tyrimas „Periferijos archeologija“, skirtas Maskvos periferijos plėtrai. Tarp „Superpark Library“serijos „Politics“skilties medžiagos buvo paskelbtas Aleksandro Ložkino parengtas straipsnis, kuriame nagrinėjami šiuolaikinio daugiapakopio teritorijų planavimo principai ir praktinė patirtis kuriant strateginį pagrindinį planą ir bendrą planą Permėje. Gavę autoriaus ir autorių teisių savininkų leidimą, mes paskelbiame šią tyrimo dalį.
Tarp teritorijų planavimo dokumentų, parengtų pagal Urbanistikos kodeksą, svarbiausi yra miestų rajonų bendrieji planai, nes jie turėtų nulemti didžiausių šiandien aktyviai kuriamų miestų plėtros ypatybes. Turėtų, bet neapibrėžti. 2000-aisiais beveik visi Rusijos miestai, kuriuose gyvena virš 500 tūkstančių žmonių. parengė arba atnaujino esamus pagrindinius planus. Tačiau negaliu įvardyti nė vieno iš jų, kur bendrieji planai iš tikrųjų būtų realus pagrindas kuriant strateginius planus ir konkrečias plėtros programas.
Taip yra dėl kelių priežasčių:
Jei sovietmečiu bendrasis planavimas buvo atliekamas pirmiausia siekiant nustatyti gamybinių jėgų vietą, šiandien šios užduoties nėra; bendrųjų planų rengimo tikslai paprastai apibrėžti miglotai. Daugeliu atvejų 2000 m. Pagrindiniai planai. buvo sukurti kaip fiktyvūs demonstraciniai produktai, skirti išspręsti jų pačių formalaus prieinamumo problemą, kaip dokumentai, be kurių valdžios institucijoms būtų apribota teisė disponuoti žeme. Kitais atvejais, siekiant plėtoti statybų kompleksą, buvo parengti bendrieji planai, kurių pagrindinis (ne visada vadinamas) tikslas buvo nustatyti masinio gyvenamojo ploto investicijų vietas. (1 pav.)
- Tikslo nustatymo (arba vienpusio tikslo nustatymo) trūkumas neleidžia teisingai apibrėžti užduočių įgyvendinimo vystymo užduočių, strategijų, sekos („kelių žemėlapių“).
- Bendrieji planai nepateikia subalansuoto vystymosi vaizdo: siūlomos plėtros perspektyvos nėra susietos su miesto galimybėmis statyti socialinę, inžinerinę, transporto infrastruktūrą, nėra susietos su miesto biudžetu ir realiomis investicijomis. Pavyzdžiui, Novosibirsko bendrajame plane (2007 m.) Pateikiami 2008–2030 m. Statybos planai. daugiau nei 700 km pagrindinių kelių ir daugiau nei 40 metro stočių, o tai yra visiškai nerealu atsižvelgiant į esamą biudžetą. Tačiau tokie sprendimai transporto atžvilgiu lemia daugiaaukščių didelio tankio periferinių miesto rajonų plėtros galimybę, kuriai turėtų pasitarnauti šis hipotetinis transportas. Šie „fantastiški“sprendimai yra paversti planavimo projektais ir plėtros projektais, o tai artimiausiu metu neišvengiamai sukels neišsprendžiamas transporto problemas.
- „Pernelyg didelis“planavimas lemia planavimo trūkumą: savivaldybė nuolat susiduria su pasirinkimu, kuris iš bendrojo plano siūlomų objektų jai yra svarbesnis.
- Bendruosiuose planuose planavimo horizontai yra sumaišyti, nėra etapų, sekos, prioritetų. Nėra atskiriamas ilgalaikis, vidutinės trukmės ir trumpalaikis planavimas ir tinkamų priemonių naudojimas kiekvienam lygiui. Paprastai bendrasis planas yra sudaromas 20-30 metų laikotarpiui, tačiau neatitikimas realioms biudžeto ir investavimo galimybėms lemia tai, kad sprendimai priimami bendrosios plano galiojimo laikotarpiu, kurį įgyvendinti įmanoma tik tolimoje ateityje. Tuo pačiu metu planuojama ir pastatyta infrastruktūra tokiems „ateities“sprendimams. Taigi ir taip riboti biudžeto ir investicijų ištekliai yra išleidžiami neefektyviai.
- Kūrėjai mažai žino apie šiuolaikinius Rusijoje egzistuojančius miesto valdymo mechanizmus ir nėra susipažinę su geriausia pasaulio valdymo praktika.
- Miestas turi ribotas galimybes pasirinkti savo plėtros strategiją, pagrindinio plano rengėją, nes jo pasirinkimą riboja viešųjų pirkimų įstatymo sistema (94-FZ; nuo 2014 m. - Federalinis valstybės įstatymas) Sutarties sistema), kuri suponuoja kainą ir sutarties vykdymo sąlygas kaip pagrindinius atrankos kriterijus …
- Tuo pačiu miestas, kaip klientas, paprastai iš bendro plano gerai nesupranta, ko jam reikia, ir, paprastai, nesugeba parengti kokybiškos užduoties. Kūrėjo ir savivaldybės santykiai daugeliu atvejų yra griežtai įforminami, o klientas turi mažai galimybių paveikti projektavimo procesą ir rezultatą.
- Miestų planavimo ideologija, kurią išpažįsta dauguma praktikuojančių Rusijos miestų planuotojų, remiasi 1950–1960 metais pasiskolintais iš Vakarų. funkcionalistiniai požiūriai, ypač išreikšti Atėnų chartijoje, šiandien pasaulyje pripažįstami beviltiškai pasenusiais.
- Pagrindiniuose planuose (ir miesto planavimo dokumentuose visoje Rusijoje) teisinis miesto teisinio reguliavimo teisinių priemonių vaidmens ir vietos supratimas bei supratimas yra labai silpnas.
Rusijos teisės aktai nereikalauja privalomo teritorinių plėtros strateginių dokumentų rengimo. Tačiau perėjimas nuo vieno lygio (pagrindinio plano) prie dviejų lygių (strateginio pagrindinio plano + pagrindinio plano) miestų teritorijų planavimo modelio atrodo neišvengiamas, jei manome, kad bendrasis planas turėtų pasisukti iš fiktyvaus demonstracinio dokumento ar dokumentas, kuriame statybos verslo uždaviniai išsprendžiami kaip įrankis sprendžiant miesto problemas.
Pirmą kartą Rusijoje toks modelis buvo įgyvendintas nuorodoje Strateginis bendrasis planas - Bendrasis Permės planas, kurį 2008–2010 m. Sukūrė Olandijos biuras KCAP ir Permės miesto savivaldybės biuras. Ir bendrasis, ir bendrasis planas tuo pačiu metu yra tik dalis savivaldybei prieinamų plataus masto planavimo, reguliavimo ir plėtros valdymo priemonių (2 pav.).
Dviejų pakopų teritorinio planavimo modelyje miesto strateginiame pagrindiniame plane (arba teritorijos plėtros strategijoje):
- nustato miesto planavimo politikos tikslus ir uždavinius kartu su miesto socialine-ekonomine politika;
- yra ne projektas, o tikslinė prognozė. Strateginis pagrindinis planas nėra teritorijų planavimo dokumentas, bet politinis susitarimas;
- pateikia bendrą miesto transformacijos krypčių gana tolimoje ateityje viziją;
- yra transformacijų tikslai, strategijos ir metodai jiems pasiekti;
- pajamos iš realių, o ne hipotetinių jos įgyvendinimo išteklių.
-
nepakeičia pagrindinio plano. Pagrindinis planas (taip pat miesto projektavimo standartai, PZZ nuostatai, planavimo projektai, tikslinės programos ir kt.) Yra strateginio pagrindinio plano įgyvendinimo priemonė. Bendrajame plane, atsižvelgiant į turimus išteklius, išsamiai aprašomi ir patikslinami pirmieji 2–3 bendro plano įgyvendinimo etapai
(3 paveikslas);
gali būti koreguojamas atlikus kiekvieną iš jo įgyvendinimo etapų
Strateginį pagrindinį planą galima alegoriškai pateikti kaip ateities miesto viziją planavimo horizonte, kurį mes iš esmės galime pamatyti. Tai yra gana idealizuotų tikslų ir planų, kaip juos pasiekti, rinkinys. Natūralu, kad artėjant jiems turėtų pasikeisti ir tikslų vizija, ir jų pasiekimo mechanizmai.
Tokio modelio pagrindinis planas tampa pirmųjų dviejų ar trijų žingsnių planu. Šių žingsnių parengimo laipsnis turėtų būti skirtingas. Pirmajame etape (4–8 metai) turėtų būti numatyta specifinių tarpusavyje susijusių veiklų grupė, taip pat susijusi su ilgalaikiu biudžeto planavimu. Būtent ši bendrojo plano dalis turi būti patvirtinta, o joje numatytos priemonės vėliau atsispindi miesto administracijos funkcinių organų planuose. Planavimas šiame lygmenyje yra daugiausia receptinis ir reikalauja sukurti vykdymo užtikrinimo mechanizmus. Vėlesnių etapų planavimas dažniausiai yra numatomasis ir orientacinis, o jų aprašymas atliekamas pirmojo etapo įgyvendinimo pabaigoje. Taigi bendrasis planas iš dokumento, parengto kartą per 20–30 metų, oficialiai griežtai apibrėžiantis miesto plėtros planus, bet iš tikrųjų ignoruojamas, virsta reguliariai (kas 4–8 metus) aktualizuotu dokumentu, kuris yra faktiškai vykdomas.
Būtent pagal šį modelį buvo sukurtas Bendrasis Permės planas, kuriame pirmojo etapo trukmė buvo nustatyta 6 metus, antrojo - 7-12 metų. Permės bendrojo plano naujovė buvo funkcinio zonavimo atmetimas atsižvelgiant į Atėnų chartiją, kai miesto teritorija buvo padalyta į viešąsias ir verslo, gyvenamąsias, pramonines ir sandėliavimo bei rekreacines zonas. Permės bendrajame plane, funkcinio zonavimo žemėlapyje, rodomos standartinės normavimo teritorijos, kurių kiekvienam nustatomi plėtros parametrai, tarpusavyje susieti su parametriniu modeliu. Tai prireikus leidžia įvertinti tam tikrų pasiūlymų pasekmes teritorijų plėtrai ar valdymo sprendimams. Taigi 2013 m. Rugsėjo mėn. Miesto projektų biuras (A. V. Golovinas) įvertino Permio bendrojo plano pakeitimų pasiūlymus, įskaitant PIK grupės pasiūlymus dėl buvusio Bacharevkos oro uosto teritorijos plėtros. Analizė parodė, kad plėtojant šią teritoriją savivaldybės įsipareigojimai dėl socialinės ir transporto infrastruktūros statybos padidės 15 milijardų rublių. Naudojant „tradicinį“bendrojo planavimo modelį, toks vertinimas būtų įmanomas tik parengus išsamų teritorijos planavimo projektą.
Dviejų pakopų teritorijų planavimo modelis neprieštarauja galiojantiems teisės aktams, tačiau Permėje kilo klausimų dėl savivaldybės strateginio pagrindinio plano rengimo teisėtumo. Nors šiandien Miestų planavimo kodeksas numato, kad teritorijų planavimo dokumentai turėtų būti rengiami remiantis plėtros strategijomis, mes kalbame apie regionų ir savivaldybių socialinės ir ekonominės plėtros programas, taip pat apie atskirų ekonomikos sektorių strategijas. Panašu, kad patartina į šį sąrašą įtraukti (galbūt kaip pagrindinį bendro planavimo pagrindą) ir erdvinės plėtros strategijas, kad būtų išvengta formalaus požiūrio į dizainą ir problemų, apie kurias rašiau aukščiau.
Permės strateginio pagrindinio plano medžiagą galima rasti svetainėje www.permgenplan.ru.
