Gavę mielą „Strelka Press“leidimą, mes skelbiame ištrauką iš Johno M. Levy modernaus miestų planavimo - vertimo į rusų kalbą mokslinio redaktoriaus Aleksejaus Novikovo žodžiais tariant, „miesto planavimo enciklopedijos, kurią parašė urbanistas ir praktikuojantis miesto planuotojas, kuris remiasi. beveik kiekvieną tezę su ryškiu pavyzdžiu, visų pirma, savo “.
Kodėl planuojama politika?
Dėl kelių priežasčių planavimas paprastai vykdomas labai politizuotomis sąlygomis:
1. Planuojant dažnai sprendžiami klausimai, kurie žaloja žmones, pavyzdžiui, kaimynystės pobūdis ar mokyklos rajono kokybė. Nemėgstantis planavimo sprendimas gali įsiveržti į jūsų gyvenimą kiekvieną dieną, jei jis įgyvendinamas ten, kur gyvenate ar dirbate. Smurtinis prieštaravimas subsidijuojamiems priemiesčių būstams daugiausia susijęs su baime, kad tai neigiamai paveiks vietines mokyklas. Kai kuriais atvejais šie rūpesčiai yra nepagrįsti, kitais atvejais - ne, tačiau bet kokiu atveju lengva suprasti, kodėl kyla emocinis protrūkis, kai kalbama apie tai, kas, gyventojų manymu, turi įtakos jų vaikų laimei ir saugumui. Garsus visuomenės pasipriešinimas buvo pagrindinė jėga, nutraukusi miesto atnaujinimo programą. Nedaug vykdomųjų veiksmų gali sukelti daugiau emocijų nei programa, kuri gali priversti miesto gyventojus išsikraustyti iš buto arba perkelti savo verslą, kad, vieno autoriaus žodžiais tariant, „išvalytų kelią federaliniam buldozeriui“.
2. Planavimo sprendimai matomi plika akimi. Pastatai, keliai, parkai, nekilnojamasis turtas - vietiniai gyventojai juos mato ir žino. Planavimo klaidas - pavyzdžiui, architektūros klaidas - sunku nuslėpti.
3. Planavimo procesas, kaip ir visos kitos vietos valdžios funkcijos, vyksta ten, kur gyvenate. Piliečiui lengviau daryti įtaką vietos miesto tarybos veiksmams nei valstybės įstatymų leidybos ar kongreso sprendimams. Sąmoningumas apie galimą veiklą skatina dalyvauti planuojant.
4. Piliečiai teisingai tiki, kad jie turi tam tikrų žinių apie planavimą, net jei jie nėra oficialiai to studijavę. Planavimas apima žemės naudojimą, eismo valdymą, pačios bendruomenės pobūdį ir kitus vietos gyventojams žinomus klausimus. Todėl paprastai vietos gyventojai besąlygiškai nepasitiki planuotojais.
5. Planavimas apima rimtų finansinių padarinių turinčių sprendimų priėmimą. Tarkime, ponas X miesto pakraštyje turi 100 ha žemės ūkio naudmenų. Žemės vertė šioje srityje didėja ir akivaizdu, kad ji netrukus bus naudojama intensyviau. Jei prie šio sklypo vedančiame kelyje bus įrengti komunaliniai vandenys ir kanalizacija, juos bus galima užstatyti 12 gyvenamųjų vienetų už arą tankiu; taigi, vieno aro kaina būtų, tarkime, 100 000 USD. Kita vertus, jei ši svetainė neturi galimybės naudotis viešosiomis paslaugomis, ja naudotis bus galima tik statant vienos šeimos namus vieno aro sklypuose, o žemės kaina sieks 10 tūkstančių dolerių už arą. Tai reiškia, kad ponas X laimi ar praranda 9 milijonus dolerių, priklausomai nuo to, ar savivaldybės integruotame plane yra jo vietai vandens ir sanitarijos. Galima lengvai įsivaizduoti panašius pavyzdžius, kai potenciali žemės vertė priklauso nuo zonavimo, gatvių išplėtimo, žemės plėtros, vyriausybės pastato, potvynių kontrolės priemonių ir kt. Net ir tie, kurie neturi kito nekilnojamojo turto, išskyrus savo namus, gali ir teisingai pajusti, kad planuodami sprendimus turi didelių finansinių interesų. Daugeliui piliečių vienintelis reikšmingas nuosavo kapitalo šaltinis yra ne banko sąskaita ar atsargos, o galimos pajamos iš namo pardavimo. Todėl namų savininkams būtina planuoti sprendimus, turinčius įtakos turto vertėms.
6. Planavimo klausimai gali būti glaudžiai susiję su turto mokesčiais. Nekilnojamojo turto mokestis yra vienas iš pagrindinių pajamų šaltinių vietos valdžios institucijoms, taip pat viešosioms švietimo įstaigoms. Planavimo sprendimai, turintys įtakos teritorijos plėtrai, taip pat turi įtakos mokesčio bazei. Jie turi įtakos nekilnojamojo turto mokesčiams, kuriuos turi sumokėti vietos gyventojai, ir greičiausiai yra reikšmingos sumos. 2013 m. Visos pajamos iš nekilnojamojo turto mokesčių Jungtinėse Valstijose siekė 488 mlrd. USD, arba šiek tiek daugiau nei 1500 USD vienam gyventojui. Nekilnojamojo turto mokesčių dydis daugelį metų jaudino visuomenę. Tai liudija Kalifornijos potvarkis Nr. 13 ir panašūs kitų valstijų įstatymai, nustatantys maksimalius turto mokesčius.
Planuotojai ir valdžia
Iš esmės planuotojai veikia kaip konsultantai. Pats planuotojas neturi įgaliojimų inicijuoti pokyčių mieste ar rajone: skirti biudžeto lėšų, priimti įstatymus, sudaryti sutartis ar perleisti turtą. Jei planuotojai turi tam tikrą teisinę galią (pvz., Susijusius su žemės naudojimo kontrole), šią teisę suteikia ir, jei reikia, atima atitinkamas įstatymų leidėjas. Taigi planuotojo įtakos laipsnis priklauso nuo jo sugebėjimo suformuluoti savo požiūrį, pasiekti sutarimą ir rasti sąjungininkų tarp tų, kurie turi reikiamą valdžią.
Planas yra ateities vizija. Planuotojas daro įtaką įvykiams tiek, kad galėtų padaryti šią viziją bendrą. Pirmaisiais planavimo metais, kaip pažymėjome ryšium su Čikagos planu, buvo manoma, kad planuotojas savarankiškai kuria visą planą (išskyrus kai kuriuos duomenis). Tais metais planuotojo darbas buvo „parduoti“savo idėjas visuomenei ir vietos politinei įstaigai. „Burnham“ir jo bendradarbiai Čikagoje labai sėkmingai įgyvendino šią schemą.
Šiuolaikiškesnė nuomonė yra ta, kad gerus planus ateina iš pačios visuomenės. Šiuo požiūriu tinkamas planuotojo vaidmuo yra palengvinti planavimo procesą ir pateikti ekspertų išvadas, o ne parengti visą planą. Šiuolaikinio požiūrio į planavimą naudai yra keletas argumentų. Pirma, jis vengia elitizmo. Planuotojas turi tam tikrų įgūdžių, kurių neturi paprastas pilietis, tačiau tai nereiškia, kad jis yra protingesnis už kitus. Antra, planuotojas (ir bet kuris kitas asmuo ar žmonių grupė) negali visiškai ir tiksliai suprasti visų gyventojų interesų. Niekas, išskyrus mus pačius, nežino tikrųjų mūsų poreikių ir nuostatų. Tokiu atveju piliečių interesai gali būti visiškai atstovaujami tik tuo atveju, jei jie anksti dalyvauja planavimo procese. Trečia, galima teigti, kad planas, sukurtas dalyvaujant dideliam piliečių dalyvavimui, greičiausiai išsipildys, nei tokios pačios kokybės planas, kurį sukūrė tik specialistai. Pats dalyvavimas planavimo procese informuoja piliečius apie plano detales. Jei piliečiai savo laiką ir energiją skirs planui, jie jį labiau palaikys. Kai kurie „jų planai“virs „mūsų planais“. Tačiau yra ir tam tikrų kontrargumentų. Aš juos apibūdinsiu žemiau.
Planuotojai savo dalyvavimą politikoje mato visai kitaip nei prieš kelis dešimtmečius. 1920-aisiais ir 1930-aisiais buvo įprasta atskirti planavimo procesą nuo politikos ir būti „virš“politikos. Planuotojas pranešė tik „nepolitinei“planavimo valdybai. Laikui bėgant tapo aišku, kad izoliavus planuotoją nuo politikos, jis tampa ne toks efektyvus, nes sprendimai priimami politikos srityje. Be to, paaiškėjo, kad terminas „nepolitinis“yra klaidinantis. Pavyzdžiui, įtakingų piliečių grupės įtraukimas į viešąją tarybą iš esmės yra politinis sprendimas. Mažiau galingų piliečių grupė planuotojams gali pateikti labai skirtingus nurodymus. Tiesą sakant, niekas nėra už politikos ribų, nes kiekvienas turi savo interesus ir vertybes, ir tai yra politikos esmė.
Idėja, kad planavimo procesas turi būti atskirtas nuo politikos, gimė 19-ojo amžiaus pabaigoje ir 20-ojo amžiaus pradžioje vykusiame savivaldybių reformos judėjime. Tuo laikotarpiu vykdomoji valdžia daugelyje miestų iš buvusių struktūrų, tokių kaip Niujorko Tammany salė, perėjo valstybės tarnautojams, o kai kur ir profesionaliems vadybininkams, kurie nebuvo jokios politinės partijos nariai. Kai kuriuose miestuose dėl administracinės reformos atsirado nauja valdymo struktūra: išrinktasis meras vaidina daugiausia iškilmingą vaidmenį, o tikroji atsakomybė ir valdžia tenka miesto valdytojui, kurį samdo įstatymų leidybos organai. Reformų šalininkai laikėsi nuomonės, kad politika yra purvina ir dažnai korupcinė veikla, ir kuo geriau ji veikia planavimą, tuo geriau. Šiuolaikinis tų įvykių požiūris yra tas, kad reformų judėjimas tam tikru mastu buvo turtingos viduriniosios klasės pergalė prieš struktūras, kurios atstovavo darbininkų klasės ir naujai atvykusių imigrantų interesams. Paprasčiau tariant, reforma buvo ne tiek politikos išimtis, kiek politinės galios perskirstymas.
Valdžių padalijimas
Aplinką, kurioje veikia planuotojas, apibūdina politinės, ekonominės ir teisinės galios derinys. Tai taikoma bet kuriam planuotojui bet kurioje šalyje, bet ypač JAV. JAV konstitucija buvo sukurta siekiant apriboti valdžios galią - ne tik apsaugoti visą tautą nuo tironijos, bet ir apsaugoti mažumas nuo „daugumos tironijos“. Akivaizdu, kad sistema nebuvo sukurta siekiant palengvinti greitus ir ryžtingus vyriausybės veiksmus. JAV politinė galia yra padalinta daugeliu lygių. Pirma, jis paskirstomas įvairiems vykdomosios valdžios lygmenims. Vietos ir valstijų vyriausybės santykiuose su nacionaline valdžia yra daug galingesnės nei daugumoje kitų Vakarų pasaulio demokratinių valstybių, tokių kaip Prancūzija ar Didžioji Britanija. Paprastai vietos ir valstijų vyriausybės gauna daug daugiau savo pajamų nei panašios kitų šalių vyriausybės. Finansinė stiprybė ir politinė autonomija yra susipynę. Jungtinėse Valstijose vykdomoji autonomija valstybės ir vietos lygmenimis priklauso nuo Konstitucijos, kuri, kaip numatė jos autoriai, smarkiai apriboja federalinės vyriausybės galias: priešinimasis valdžios koncentracijai yra ilgalaikė Amerikos politinė tradicija.
Antra, yra vadinamasis valdžios šakų atskyrimas: vykdomosios, įstatymų leidžiamosios ir teisminės. Šis suskirstymas grįžta į mūsų valstybės įkūrimą ir Konstitucijos autorių ketinimą suvaržyti aukščiausią valdžią, struktūrizuojant ją taip, kad kiekvienos valdžios šakos įtaką subalansuotų kitų dviejų įtaka. Planavimas yra vyriausybės atsakomybė ir aiškiai yra vykdomosios valdžios funkcija. Tačiau norint įgyvendinti beveik visus planus, reikalingas finansavimas. Mokesčių lygio nustatymas ir lėšų paskirstymas yra įstatymų leidėjo funkcijos. Vykdomoji ir įstatymų leidžiamoji valdžia, be abejo, apsiriboja teismų sistema. Federalinio lygio teisėjus skiria vykdomoji valdžia ir tvirtina įstatymų leidėjai. Valstybiniu ir vietos lygmenimis teismų formavimo mechanizmas yra struktūrizuotas skirtingai: kai kuriais atvejais teisėjai skiriami pagal federalinį modelį, kitais - jie.
Be valdžios pasidalijimo į vykdomąją, įstatymų leidžiamąją ir teisminę, vietos valdžia gali būti padalinta administracine tvarka. Miesto aglomeraciją, kuri yra vienas ekonominis ir socialinis subjektas, galima suskirstyti į dešimtis ar net šimtus jurisdikcijų. Lygiagrečiai su administraciniais rajonais gali būti įvairių rajonų, kurių vadovybė turi tam tikras vykdomąsias galias ir atsakomybę. Pavyzdžiui, mokyklų rajonai paprastai turi teisę rinkti mokesčius ir, kai kuriais atvejais, atiduoti turtą. Daugelyje valstijų rajono tarybos narius tiesiogiai renka rajono gyventojai, o šie savo ruožtu renka rajono viršininką. Taigi mokyklas valdanti administracinė struktūra yra lygiagreti vietos valdžios struktūrai ir nėra jos dalis. Tačiau abi struktūros taiko tuos pačius gyventojus, turi teisę priimti sprendimus dėl žemės naudojimo, išleisti skolas ir investuoti kapitalą. Panašiai gali būti organizuojamos ir kitos institucijos, pavyzdžiui, atsakingos už vandens tiekimą, kanalizaciją ar transportą.
Jungtinėse Valstijose yra stipri tradicija gerbti privačios nuosavybės teises. Neišvengiamas teisinis konfliktas tarp valstybės ir turto savininkų. Šių teisių ribas galiausiai nustato teismai. Be to, kaip jau minėjome, teismai dažnai veikia kaip privačių teisių sergėtojai ir todėl gali reikalauti tam tikrų veiksmų iš kitų valdžios šakų. Bene garsiausias pavyzdys yra teismo įpareigota kova su rasine segregacija mokyklose, tačiau galima paminėti kitus pavyzdžius. Pavyzdžiui, teismo aiškinimu apie 1992 m. Amerikos neįgaliųjų įstatymą (ADA) aiškiai apibrėžta savivaldybės vyriausybės atsakomybė šioje srityje ir lėšų, kurios turi būti skiriamos žmonėms su negalia, suma.
Valdžia nevyriausybinėje sferoje taip pat yra labai plačiai paskirstyta. Kaip rinkėjai, piliečiai yra valdžios šaltinis. Tačiau asmenys taip pat gali sudaryti įtakos grupes. Ir bet kuris planuotojas, dirbantis mieste, kuriame didelė dalis gyvenamųjų pastatų priklauso privačiai, greitai į juos patenka. Daugelyje miestų profesinės sąjungos turi daug galios. Kitas pavyzdys yra aplinkosaugos organizacijos, tokios kaip „Sierra“klubas ar vietos gamtosaugos draugijos. Dideli nekilnojamojo turto savininkai - ir neužstatyta žemė, ir pastatai - taip pat turi tam tikrą galią, kaip ir vietiniai darbdaviai. Žemės naudojimo planavimas, investicinė ir statybinė veikla yra labai glaudžiai susiję. Todėl statybos pramonės darbuotojai - tiek vadovai, tiek paprasti darbuotojai - dažnai yra pagrindiniai žaidėjai priimant sprendimus ir sprendžiant ginčytinus planavimo klausimus.
Be to, kad piliečiai planavimo procese dalyvauja individualiai arba kaip konkrečių grupių atstovai, patys planuotojai organizuoja tam tikrą piliečių dalyvavimą; iš dalies įtraukti visuomenę į planavimą, bet ir todėl, kad to dažnai reikalauja įstatymai. Dauguma federalinių subsidijų skiriamos greitkelių, vandentiekio ir kanalizacijos sistemų statybai, vietos ekonominės plėtros projektams ir panašiai. skiriama tik tuo atveju, jei organizuoto piliečių dalyvavimo reikalavimas buvo įvykdytas iš anksto. Tokie reikalavimai nėra tuščias formalumas. Tiesą sakant, jie įgyvendinami be išorinio spaudimo, nes planuotojai ir savivaldybių pareigūnai puikiai žino, kad jei nebus laikomasi šių reikalavimų, projektas gali būti uždarytas dėl procedūrinių priežasčių, nustatytų teisės aktuose, baudžiančiuose už federalinių piliečių dalyvavimo reikalavimų nesilaikymą.
Daugelis planuotojų pritaria piliečių dalyvavimo planavimo procese idėjai, tačiau tai gali nuvilti. Planuotojui, turinčiam bendrą miesto viziją, gali neskatinti dalyvauti piliečiai, kurie daugiausia dėmesio skiria tam, kas vyksta jų namuose, ir nelabai domisi „didžiuoju paveikslu“. Daugelio planuotojų patirtis rodo, kad piliečiai noriai dalyvauja diskusijose apie problemas, susijusias su jų namais, tačiau paprastai juos įtraukti į platesnio masto diskusijas, pavyzdžiui, regioninį planavimą, yra labai sunku. Tam tikra prasme vietinių žmonių vizija laikosi tapybos tiesioginės perspektyvos taisyklės: objektai, esantys arčiau žiūrovo, atrodo daug didesni nei to paties dydžio objektai per atstumą. Todėl, kaip planuotojas, turintis aktyvų pilietinio dalyvavimo akcijų paketą, galite tapti beviltiškas, jei jūsų profesinis vertinimas, galbūt gimęs iš tam tikros situacijos tyrimo valandų, bus nukreiptas kitaip, nes tai prieštarauja piliečių (ar politikų) pažiūroms. Žinoma, ekonomistas, vadybos analitikas ar bet kuris kitas ekspertas patiria panašius jausmus teikdamas patarimus tam tikroje politinėje situacijoje.
Tai yra esminis politinio gyvenimo faktas: lengviau sutelkti visuomenę protestuoti, nei išreikšti palaikymą. Todėl situacija dažnai vystosi taip, kad yra grupių, pasirengusių pasipriešinti procesui, tačiau nėra vienos grupės, kuri galėtų prie jo prisidėti. Visuomenės pasipriešinimas nutraukė daugelį planuotojų iniciatyvų. Bet kuris pilietis turi galimybę pareikšti savo nuomonę ir šia prasme piliečių dalyvavimas yra demokratiškas. Tačiau tai ne visada atspindi visuomenės nuomonę tiek, kiek atrodo iš pirmo žvilgsnio. Pilietiniai judėjimai ir įtakos grupės yra spontaniški ir gali atspindėti labai mažos gyventojų dalies nuomonę, tačiau vietos valdžios institucijos dažnai pasiduoda triukšmingos, glaudžios mažumos spaudimui. Kai turtingi namų savininkai viešuosiuose posėdžiuose trypčioja jauno idealisto planuotojo idėjas apie būsto prieinamumą, jis greičiausiai taps išmintingesnis ir pesimistiškesnis ir nuo šiol jausmingai jausis dėl vadinamosios populiarios taisyklės pranašumų.
Įtakingiausias Niujorko metropolinės zonos formavime neabejotinai buvo Robertas Mosesas. Jo karjera prasidėjo XX a. Aušroje, gerokai prieš piliečių dalyvavimo planavimo procese erą. Jis buvo puikus ir valdžios ištroškęs politinių manipuliacijų meistras, įsitikinęs savo teisumu. Jaunystėje jis taip pat buvo idealistas. Jis prisiėmė didžiąją dalį atsakomybės už greitkelių statybą, tiltų statybą, parkų kūrimą, įvairių savivaldybės objektų statybą ir daugelio gyvenamųjų pastatų bei mažų įmonių sunaikinimą, kad būtų galima išlaisvinti kelią savo projektams. Jis mažai domėjosi tuo, ko nori visuomenė, ir labiau vadovavosi savo idėjomis apie tai, ko reikia. Jis sukėlė neįtikėtiną malonumą ir degančią neapykantą. Įvertinti jo poveikį visam Niujorkui ir jo apylinkėms nėra lengva, nes sunku net įsivaizduoti, kokie jie galėtų būti, jei Mozės nebūtų. Visa tai galima pasakyti su tam tikru užtikrintumu - tokiu atveju jie taptų visiškai kitokie.
XIX amžiuje Paryžius turėjo savo Robertą Mozę, vardu Baronas Haussmannas. Jis taip pat buvo alkanas valdžios ir nepajudinamai tvirtas; ir jo galimybės taip pat buvo puikios. Pasivaikščiokite po Paryžiaus turizmo centrą ir sunku paneigti: jis yra gražiai suprojektuotas ir jame galite praleisti laisvalaikį. Bet, žinoma, jei būtumėte vienas iš tūkstančių vargšų paryžiečių, išmestų į gatves, nes Haussmannas nušlavė ištisus rajonus nuo žemės paviršiaus, kad įgyvendintų jo idėjas, apie šį vyrą galvotumėte visai kitaip. Kaip ten bebūtų, jam nerūpėjo jūsų nuomonė ir, ko gero, jūsų savijauta.
Nepaisant planuotojų nuomonės apie piliečių dalyvavimą (autoriaus patirtis rodo, kad dauguma planuotojų yra dviprasmiški), šio klausimo negalima pamiršti. Seniai praėjo dienos, kai piliečiai atsiduso: "Neįmanoma kovoti su merija!" - ir susitaikė su neišvengiama. Per kelis dešimtmečius piliečių turtas ir išsilavinimas padidėjo, jie mažiau gerbia valdžios institucijas ir tikriausiai skeptiškiau vertina šią įstaigą. Jie neketina stovėti nuošalyje ir sėdėti. Mozės ir Osmano laikai jau praėjo.
Planuotojas retai susitinka su bendru sutarimu bet kuriuo klausimu. Dažnai yra galimybė pasiekti kompromisą ir rasti daugumai tinkančią poziciją, tačiau labai retai visos suinteresuotos šalys yra pasirengusios susitarti dėl savo požiūrio į visuomenės problemą. Kai pasiūlymai teikiami bendrai, jie dažnai sulaukia daugiau pritarimo nei tada, kai yra išsamiai išdėstyti. Pavyzdžiui, mes visi pritariame aukštam aplinkos apsaugos lygiui, tačiau kai reikia uždaryti tam tikrą gamyklą, greitai paaiškėja, kad vienų aplinkos gerovė sukelia nedarbą kitiems. Planavimas, kaip ir politika, daugiausia susijęs su kompromisų menu.
